A austeridade em questão

Paulo R. Haddad*

O Brasil está vivenciando, atualmente, um conjunto de problemas conjunturais (renivelamento dos níveis de emprego e de renda pós-pandemia, taxas de inflação passíveis de instabilidades, um campo de tomadas de decisões minado de incertezas e de desconfianças, perda da qualidade dos serviços públicos etc.) e problemas estruturais (elevados índices de concentração de renda e de riqueza, empobrecimento da classe média, persistência dos desequilíbrios regionais e ambientais de desenvolvimento, etc.). Desde 2014, a política econômica se fundamenta no modelo de equilíbrio fiscal expansionista, que prevê maiores expectativas de investimento e de consumo se houver um ajuste das contas do setor público consolidado apoiado em reformas de base (tributária, previdenciária, administrativa). Esse modelo se baseia em duas ideias fundamentais: a redução drástica dos gastos públicos e os limites do endividamento do setor público consolidado, as quais caracterizam o modelo da política econômica como de austeridade fiscal.

Em 2009, os economistas italianos Alberto Alesina e Silvia Ardagna, da Universidade de Milão, afirmaram que os governos poderiam impulsionar o crescimento econômico de seus países se reduzissem os déficits fiscais. Em outras palavras, gastando menos ao invés de gastar mais trariam de volta o crescimento. No ano seguinte, dois economistas norte-americanos, Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff, destacaram que há uma linha vermelha que o governo não pode ultrapassar: se as suas dívidas excederem 90 por cento do PIB, o crescimento econômico irá declinar. São propostas que geraram muitas controvérsias e questionamentos, embora tenham se tornado o conhecimento convencional para a formação de políticas econômicas, assumido com entusiasmo pelos mercados financeiros.

Contudo, em vários contextos, a austeridade fiscal expansionista não é uma política adequada. Não é adequada quando as taxas de juros estão próximas de zero e as taxas de crescimento e de desemprego não reagem às mudanças na política monetária. Não é adequada quando o conjunto das economias mais desenvolvidas está deprimido, não deixando espaço para as exportações das economias periféricas menos desenvolvidas. Não é adequada para países membros de uma União Monetária que não podem substituir autonomamente a insuficiência da demanda interna pela demanda externa, através da desvalorização monetária. Não é adequada quando um país precisa, simultaneamente, retomar o processo de crescimento e manter taxas reais de juros elevadas para conter uma inflação pelo controle a demanda agregada. Não é, portanto, para ser implementada como se fosse um receituário único sem considerar o contexto histórico de cada país, os seus problemas e suas possibilidades.

Assim, os governos que adotaram esses fundamentos conceituais em suas políticas econômicas serão conduzidos às seguintes decisões controversas: 

1 – Para promover o equilíbrio fiscal e eliminar os déficits prevalecentes será necessário um corte tanto mais intenso nos gastos públicos quanto maior for o tamanho do déficit, e tanto menos intenso quanto maior for a possibilidade de elevar incrementalmente a carga tributária;

2 – Os critérios para os cortes, congelamentos ou contingenciamentos dos gastos públicos ocorrem, quase sempre, sobre os parcos recursos não vinculados do orçamento, de tal forma que serão reduzidos os recursos financeiros disponíveis para programas e projetos altamente prioritários e politicamente sensíveis para a sociedade (investimentos em infraestrutura econômica e social, políticas sociais compensatórias, etc.); 

3 – No caso brasileiro, como o déficit público é de natureza estrutural e não apenas o resultado de conjunturas desfavoráveis nos ciclos econômicos, o programa de austeridade fiscal incorporou adequadamente as reformas político-institucionais da Previdência, do sistema tributário e a administrativa, redundando em um novo Pacto Federativo;

4 – Há dificuldades de se implementar um programa de austeridade fiscal no Brasil pois, por trás de cada Real de despesa pública programada, há sempre um grupo estruturado e politicamente mobilizado de interesse social, regional, setorial produtivo, ou não produtivo, de tal forma que cortes, contingenciamentos, reprogramações das despesas se caracterizam como uma difícil arte de negociação política com o Congresso Nacional e com grupos organizados da sociedade civil; um convite a prováveis tensões sociais e políticas se o processo de implementação for realizado sem flexibilidade negocial, em termos de sequenciamento, intensidade e cadência das ações. 

A avalanche de demanda sobre o que o governo precisa fazer visando a acelerar o crescimento, com equidade social e sustentabilidade ambiental na reconstrução do Brasil, é tão intensa que se comprometer com déficits fiscais zero ou com PPAs ambiciosos financeiramente passam a ser apostas de elevado risco político e lembra a história de Alice: “Ficou ali sentada, os olhos fechados, e quase acreditou estar no País das Maravilhas, embora soubesse que bastaria abri-los e tudo se transformaria em insípida realidade”.

As dificuldades para implementar programas de austeridade fiscal no País, as quais vêm despontando desde 2014, não estão apenas na resistência e na inflexibilidade do sistema político em definir as prioridades das despesas públicas que devem ser reduzidas, postergadas ou congeladas, mas também da evolução do lado das receitas. É evidente que um adequado sistema de avaliação dos programas, projetos e atividades que compõem um orçamento anual ou plurianual poderia definir o que fazer, como fazer, onde fazer e para quem fazer, segundo os objetivos de desenvolvimento sustentável da sociedade. O Governo deve avaliar, recorrentemente, a sua estrutura de gastos e adequá-la às prioridades atualizadas para equacionar os problemas socioeconômicos e socioambientais, segundo critérios de interesse maior da sociedade brasileira e não por critérios ad hoc de natureza clientelística para atender apenas às demandas da base política aliada.  

Efetivamente, expectativas favoráveis no ambiente de negócios emergem com déficits fiscais sob controle e com taxas de inflação dentro da meta, o que pode facilitar a queda nas taxas de juros reais, implicando, antes de tudo, em uma política macroeconômica de austeridade fiscal. Se bem-sucedida, essa política poderia expandir a demanda agregada e criar um círculo virtuoso de retomada de crescimento econômico. 

O crescimento das fontes de usos (impostos, taxas, contribuições parafiscais) tem sido tão lento quanto o crescimento do PIB nas quatro últimas décadas, desproporcional à avalanche de usos alternativos dessas fontes, sendo intensa a propensão político-administrativa à formação de déficits fiscais, potencializada pelas contradições ideológicas da base do governo. Nesse contexto, a gestão pública acaba se limitando a selecionar quais problemas socioeconômicos e socioambientais deseja resolver, e geralmente são selecionados aqueles para os quais há maior mobilidade política no curto prazo a partir da base aliada. 

Ocorre que o tempo da política é mais acelerado, menos flexível e menos tolerante do que o tempo da economia e a retomada do crescimento pós-ajustes macroeconômicos pode não acontecer no prazo compatível com a ansiedade e a paciência dos governantes ao longo de seus mandatos. Pois, afinal, a retomada do crescimento não ocorre apenas como subproduto cronológico de ajustes fiscais, mas, principalmente, a partir da concepção de projetos de desenvolvimento programados para serem implementados ao longo dos mandatos.

Assim, é preciso acoplar, integrar e coordenar o planejamento de longo prazo às políticas de macroeconômicas de curto prazo. Durante os últimos anos, o Governo Federal concentrou os seus recursos humanos e institucionais na formulação das políticas de curto prazo, ora no combate à aceleração inflacionária, ora no ajuste das contas públicas. Com a exceção solitária de algumas iniciativas setoriais de poucos órgãos da administração direta e indireta, as atividades de planejamento de médio e de longo prazo estavam sendo postergadas.

Para economistas que tiveram sua formação profissional estritamente nos mercados financeiros onde, em geral, o que conta são as decisões de um dia após o outro, o planejamento de longo prazo pode ser considerado uma atividade supérflua. Grande engano, pois como afirma Peter Drucker, o planejamento de longo prazo não lida com decisões futuras, mas com o futuro de decisões presentes. Parafraseando Keynes, de curto em curto prazo estaremos todos mortos. 

Todo governo tem que dispor de estruturas de planejamento, que possam exercer as funções programáticas de mitigar, de compensar e de transformar. Mitigar determinados impactos maléficos e desastrosos, tais como aqueles provocados pelas mudanças climáticas. Compensar muitas desigualdades sociais entre pobres e ricos, tais como a concentração da renda e da riqueza. Transformar estruturas produtivas anacrônicas com a incorporação de inovações científicas e tecnológicas.

É urgente que, no resgate do processo de planejamento de longo prazo, se estruture e se implemente um novo ciclo de expansão da economia  brasileira, intensivo de conhecimento científico e tecnológico, baseado em um conjunto de programas e projetos de desenvolvimento que sejam compatíveis com os objetivos de estabilidade monetária, com elevado nível de implementabilidade na atualidade e com rentabilidade adequada para motivar os investimentos da iniciativa privada (Terceiro Salto Científico e Tecnológico da Agropecuária Brasileira, a Substituição de Importações e a Promoção de Exportações da Indústria de Bens de Capital das Energias Renováveis, um Sistema de Promoção Industrial de Projetos de Bioeconomia na Amazônia, etc.). 

É preciso construir, a partir de experiências de desenvolvimento endógeno, o Terceiro Ciclo de Expansão da Economia Brasileira (Plano de Metas de JK + “milagre econômico” dos anos1970) inclusive para utilizar parcela do excedente econômico adicional para promover consistentemente o equilíbrio fiscal expandido. Ao analisar as relações entre as políticas macroeconômicas de ajuste fiscal e as políticas de crescimento no longo prazo, Robert Skildesky comentou: “percebe-se que a insistência na necessidade de apertos e sofrimentos no curto prazo (isto é, austeridade) em benefício dos ganhos de crescimento no longo prazo, quando o curto prazo pode durar décadas e o longo prazo nunca ocorrer, atesta um refinado sadismo intelectual”.

*Mestre em Economia, ex-ministro da Fazenda

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